Sentenza

Prefabbricati, roulotte e case mobili verso nuove semplificazioni paesaggistiche

Il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 19 maggio ultimo scorso, nell’ottica della realizzazione effettiva delle semplificazioni presupposte dall’attuazione del PNRR, ha approvato uno schema di riforma del D.P.R. 31 del 13 febbraio 2017, rubricato “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 22 marzo 2017 e in vigore dal successivo 6 aprile.

L’esigenza sottesa all’adozione della modifica dell’attuale regolamentazione delle strutture mobili nei campeggi, nasce dalla necessità di coordinare la disciplina paesaggistica semplificata contenuta nel citato D.P.R. 31/2017, con le disposizioni introdotte, all’interno dell’art. 3 del D.P.R. 380/2001, dal D.L. 76/2020, che ha chiarito come, tra gli interventi di nuova costruzione, non possano in alcun modo essere ricomprese una serie di opere e/o manufatti, che, per caratteristiche di amovibilità ed accessorietà, necessitano di un regime amministrativo ed autorizzatorio estremamente semplificato, ossia:

    l’installazione di manufatti leggeri, prefabbricati, e strutture come camper, roulotte e case mobili collocate in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;
    l’installazione di unità abitative mobili con meccanismi di rotazione in funzione, e loro pertinenze e accessori, che siano collocate, anche in via continuativa, in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico.

Tale intervento di coordinamento con la disciplina successiva al D.L. 76/2020, è stato reputato opportuno in quanto, come ha ribadito recentemente il Tar Catania con la sent. n. 3980/2024 assume rilevanza, a fini paesaggistici, ogni intervento, anche minimo, implicante stabile trasformazione del territorio e del contesto urbano.

Osserva, infatti, il giudice etneo: “la creazione di qualsiasi volume o superficie calpestabile, anche se minimale o aperta (come tettoie), modifica stabilmente il territorio e rientra nel concetto di “superficie utile” ai fini paesaggistici.”
Cosa si intende per autorizzazione paesaggistica?

L’autorizzazione paesaggistica ordinaria è un provvedimento amministrativo normalmente obbligatorio (salvo le ipotesi di esenzione, totale o parziale, disciplinate, appunto dal D.P.R. 31/2017), che è necessario per realizzare opere e manufatti in aree che sono sottoposte a tutela paesaggistica specifica, ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004, che ha la finalità primaria di garantire un controllo a monte sulla compatibilità dell’intervento programmato (dal proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo del bene oggetto di modifica), in una determinata area, con l’interesse paesaggistico tutelato, all’interno dell’area in questione.
L’esclusione dall’autorizzazione paesaggistica

La proposta di modifica dell’esecutivo, in tema di semplificazione delle autorizzazioni paesaggistiche per le strutture mobili, si inserisce all’interno della disciplina contenuta nel D.P.R. 31/2017, che, di per sé, prevede alcuni interventi esclusi dalla necessità della preventiva acquisizione della relativa autorizzazione, ed altri che, invece, necessitano di un’autorizzazione semplificata.

Più nello specifico, secondo il regime di maggior favore attualmente in vigore, sono completamente esclusi dall’autorizzazione paesaggistica i soli seguenti interventi, riportati nell’Allegato/Tabella A:

    le opere interne che non modificano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche se implicanti il mutamento della destinazione d’uso;
    gli interventi realizzati sui prospetti o sulle coperture degli edifici, a condizione che siano eseguiti nel rispetto degli eventuali piani del colore vigenti nel Comune e delle caratteristiche architettoniche e morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti;
    tutti gli interventi che abbiano finalità di consolidamento statico e adeguamento antisismico degli edifici, non implicanti modifiche alle caratteristiche morfo-tipologiche, ai materiali di finitura o rivestimento, o alla volumetria e all’altezza dell’edificio;
    gli interventi indispensabili per l’eliminazione delle barriere architettoniche (ad esempio, la realizzazione di rampe esterne per il superamento di dislivelli non superiori a 60 cm, l’installazione di servoscala esterni, nonché la realizzazione, negli spazi pertinenziali interni e non visibili dalla pubblica via, di ascensori esterni o di altri manufatti simili);
    le installazioni di impianti tecnologici esterni a servizio dei singoli edifici non soggette ad alcun titolo edilizio (condizionatori e impianti di climatizzazione, caldaie, parabole, antenne, ecc.);
    l’installazione di pannelli solari (temici o fotovoltaici);
    installazione di micro generatori eolici, di altezza complessiva non superiore a 1,5 metri e diametro non superiore a 1 metro, in edifici non vincolati;
    installazione di dispositivi di sicurezza anti-caduta sulle coperture degli edifici.

Le ipotesi di autorizzazione paesaggistica semplificata

Per contro, all’interno dell’Allegato/Tabella B, sono inserite 42 voci che richiedono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica semplificata, tre la quali ricordiamo, a titolo esemplificativo, le principali di seguito riportate:

    gli incrementi volumetrici non superiori al 10% della volumetria complessiva della costruzione originaria, in ogni caso non superiori a 100 metri cubi, eseguiti nel rispetto delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture già esistenti;
    la realizzazione, o la modifica, di aperture esterne o finestre a tetto riguardanti beni vincolati, purché eseguiti nel rispetto delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti;
    le modifiche delle facciate attraverso la nuova realizzazione, o la riconfigurazione, di aperture esterne o di manufatti, quali cornicioni, ringhiere e parapetti;
    gli interventi sulle finiture esterne, implicanti il rifacimento ovvero la tinteggiatura dei rivestimenti esterni, modificativi di quelli preesistenti;
    la realizzazione, la modifica o la chiusura di balconi o terrazze;
    la realizzazione o la modifica sostanziale di scale esterne;
    gli interventi di adeguamento antisismico ovvero finalizzati al contenimento dei consumi energetici, comportanti innovazioni nelle caratteristiche morfo-tipologiche, ovvero nei materiali di finitura o di rivestimenti preesistenti;
    gli interventi necessari per il superamento di barriere architettoniche che comportano la realizzazione di rampe per superamento di dislivelli superiori a 60 cm, o la realizzazione di ascensori esterni o di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio e siano visibili dallo spazio pubblico.

Le novità contenute nella proposta di modifica

Lo schema di “Decreto del Presidente della Repubblica di modifica del regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31”, elaborato, come detto, dal Consiglio dei Ministri, intervenendo su entrambi gli Allegati/Tabelle A e B, che costituiscono parte integrante del D.P.R. 31/2017, ne prevede l’ampliamento dell’ambito di applicazione, stabilendo, rispettivamente:

    quanto all’Allegato A, la possibilità, per i gestori di strutture turistico/ricettive open air (camping), che siano già dotate di autorizzazione paesaggistica, di creare, all’interno delle stesse, nuove aree di sosta e di pernottamento per caravan, case mobili per vacanze e autocaravan, senza che questi mezzi si muniscano di una propria (ulteriore) autorizzazione paesaggistica, purché gli stessi non abbiano nessun collegamento permanente col suolo, siano dotati di sistemi di collegamento alle reti tecnologiche facilmente rimovibili e che siano rimossi, alla cessazione definitiva dell’azienda turistico-ricettiva, senza provocare trasformazioni permanenti dell’ambiente e del territorio;
    quanto all’Allegato B, lo schema di modifica al D.P.R. 31/2017, prevede un’autorizzazione paesaggistica semplificata per effettuare gli “interventi sulle strutture turistico-ricettive all’aperto, munite di autorizzazione paesaggistica, che comportino la realizzazione di infrastrutture a rete e modifiche del numero o della collocazione delle aree attrezzate dotate di sistemi di utenza elettrica, idrica e fognaria, senza realizzazione di nuove costruzioni o aumento della capacità ricettiva”.

La posizione della giurisprudenza in tema di autorizzazioni paesaggistiche

Sebbene l’intento del Governo sia chiaro, ossia quello di favorire, attraverso l’ampliamento delle aree di totale esenzione, o di esenzione parziale, la ripresa del turismo e, attraverso le relative semplificazioni, la conseguente ripartenza economica del Paese, è evidente come la novella debba essere necessariamente contestualizzata, una volta definitivamente approvata, con la posizione assunta in merito dalla giurisprudenza di settore, secondo la quale, in tema di autorizzazione paesaggistica, due sono i principi saldi, dai quali non è possibile discostarsi:

    la temporaneità della struttura che consente di invocare l’esenzione, totale o parziale, dall’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica non può essere presunta, ma deve essere provata volta per volta, con riferimento al caso di specie;
    ove non si riesca a dimostrare l’uso temporaneo, o la finalità prettamente stagionale dell’opera, è sempre necessaria l’acquisizione di idoneo titolo abilitativo e della necessaria autorizzazione.

In questo senso si è espresso il Tar Lazio, in relazione alla fattispecie della case mobili, il quale, con la sent. n. 17860/2024, ha chiarito quali titoli assentivi siano necessari per l’edificazione, o l’utilizzo in area vincolata, di questo tipo di strutture. In particolare, il collegio ritiene che debbano considerarsi interventi di nuova costruzione, e, come tali, soggetti a permesso di costruire: “l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee (…).”

Ancor più rilevante, ai nostro fini, è la sent. n. 33408 della Sez. III pen. della Corte di Cassazione, la quale, in reazione alla presenza di strutture stabilmente ancorate al suolo, sebbene posizionate all’interno di villaggi turistici di per sé muniti di debita autorizzazione paesaggistica, ha osservato che: “si trattava di organismi stabilmente ancorati al suolo, non tutti dotati di un meccanismo funzionante di rotazione, completi di verande e privi di un sistema di rapida attivazione per l’allaccio e/o il distacco dalle condotte fognarie ivi installate. Soprattutto quei manufatti risultano presenti sull’area da lungo tempo, dunque non possono definirsi precari e, a maggior ragione, non possono dirsi direttial soddisfacimento di esigenze solo temporanee, così come autorevolmente indicato dalla giurisprudenza in materia.”

Nello stesso senso, il Consiglio di Stato, con la sent. n. 2276 depositata in data 8 marzo 2024, ha ribadito che le case mobili, se aventi carattere permanente ed utilizzate stabilmente, comportano sempre una trasformazione urbanisticamente rilevante del territorio, che acquisisce in ogni caso autonoma rilevanza ai fini dell’autorizzazione paesaggistica. Detta pronuncia pone rilevanti problemi di coordinamento con la proposta di modifica del D.P.R. 31/2017 ipotizzata dal Governo, posto che il massimo Collegio amministrativo sottolinea come l’installazione di case mobili all’interno di villaggi vacanze, ancorché dotati di autonoma autorizzazione ai sensi dell’articolo 146 del Decreto Legislativo numero 42/2004, laddove risalente nel tempo, non può beneficiare di un’eventuale normativa sopravvenuta di maggior favore in quanto, se così fosse: “si darebbe … a codesta modifica/aggiunta normativa un’impropria portata condonistica che non traspare affatto dall’intentio legis e che comunque non potrebbe invocarsi, dovendo una legge di sanatoria, in quanto norma eccezionale, essere sempre espressamente prevista dal legislatore e non potendosi desumere in via indiretta.”

In ipotesi simili, non sono mancate pronunce che, in assenza di adeguata preventiva acquisizione dei titoli abilitativi necessari, hanno considerato l’installazione di case mobili come una fattispecie integrante il reato di lottizzazione abusiva; si richiama, sul punto, il precedente specifico costituito dalla sent. n. 2 del 28 ottobre 2024, emessa dalla Corte di Cassazione penale.

Infine, non può ignorarsi in materia, proprio per il suo contenuto fortemente limitativo e vincolante, quanto sancito dalla Corte Costituzionale nella sent. n. 171 del 2 luglio 2012, la quale ha sancito un principio ad oggi non superato: alle Regioni non è consentito derogare all’obbligo di preventiva acquisizione del permesso di costruire per la realizzazione delle installazioni permanenti.