Sentenza

Abusi edilizi su aree demaniali. Competenza adozione misure repressive.

T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 6 settembre 2013, n. 1820

N. 01820/2013 REG.SEN.

N. 00811/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 811 del 2008, proposto da:
Giffoni Gerardo, rappresentato e difeso dall'Avv. Franco Maldonato, con domicilio eletto, in Salerno, al Corso Vittorio Emanuele, 126, presso l'Avv. Ezio Maria Caprio;

contro

Comune di Vibonati, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

dell'ordinanza prot. n. 1162 dell'8.02.2008, resa del Tecnico Comunale Responsabile dell'Ufficio Tecnico – Servizio Edilizia Urbanistica Beni Paesaggistici – Demanio Marittimo – del Comune di Vibonati, notificata in data 11.03.2008, con la quale veniva intimato al ricorrente di ripristinare lo stato dei luoghi entro il termine di giorni trenta dal ricevimento della stessa ordinanza, con l'avvertimento che in caso d'inadempienza si sarebbe proceduto d'ufficio, ai sensi del d. P. R. 380/2001, per opere realizzate su fondo riportato in mappa al fol. 21 mappale n. 268, di superficie catastale mq. 54 e su suolo demaniale marittimo contraddistinto in catasto al fol. 21 p.lla n. 265, nonché d'ogni altro atto premesso, connesso e consequenziale, e, segnatamente, del verbale di sopralluogo espletato in data 4.02.2008;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2013, il dott. Paolo Severini;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.


FATTO

Il ricorrente rappresentava che, a seguito di sopralluogo espletato, in data 4.02.2008, dai tecnici comunali, sul fondo di sua proprietà in Vibonati, gli era stata contestata la realizzazione, sullo stesso fondo e sul suolo demaniale marittimo, di cui all'epigrafe, di un'inferriata zincata, di quattro pilastrini in ferro di tipo scatolare, di una soletta in calcestruzzo armato e di una scaletta, costituita da nove gradini, sempre in calcestruzzo armato, in assenza di concessione demaniale marittima, di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica, con un'occupazione di superficie demaniale marittima, pari a mq. 20,00; e che, nella stessa data, il Responsabile dell'Ufficio Tecnico Comunale aveva adottato l'ordinanza, prot. n. 1027, di ripristino dello stato dei luoghi, poi revocata in autotutela, mercé l'emanazione del provvedimento impugnato, a causa di errori materiali relativi alle misure delle opere realizzate; avverso detto ultimo provvedimento, il ricorrente articolava le seguenti censure:

- 1) Violazione dell'art.7 l. 241/90; carenza d'istruttoria e violazione del giusto procedimento: era mancata la previa comunicazione dell'avvio del procedimento, sfociato nell'adozione dell'ordinanza gravata;

- 2) Violazione dell'art. 31 d. P. R. 380/2001; Eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza d'istruttoria, violazione del giusto procedimento e sviamento: secondo il ricorrente, trattandosi di opere volte alla sistemazione e manutenzione di un posto auto all'aperto, ed alla delimitazione e protezione della sua proprietà, le stesse non necessitavano di permesso a costruire; in ogni caso, le stesse erano state realizzate, in forza di d. i. a., acquisita al protocollo comunale in data 26.04.2007, al n. 3588, senza alcuna inibitoria da parte del Comune;

- 3) Violazione artt. 146 e 149 d. l.vo 42/2004: per le stesse ragioni di cui sopra, afferenti alla natura delle opere realizzate, non era necessario munirsi di autorizzazione paesaggistica; anzi le stesse avevano, ad avviso del ricorrente, “notevolmente migliorato l'aspetto estetico del fabbricato e dell'intero contesto” nel quale s'inserivano;

- 4) Violazione degli artt. 30 e 54 cod. nav.; dell'art. 105 comma 1 lett. l) 159 e 161 d. l.vo 112/98 e dell'art. 14 l. 84/94; Violazione della Circolare Ministeriale n. 120/2001; Incompetenza: per la parte in cui il provvedimento impugnato era stato reso, anche ai sensi degli artt. 54 e 55 del cod. nav., per asserito difetto dell'autorizzazione demaniale, lo stesso sarebbe stato affetto da incompetenza assoluta, spettando all'autorità marittima il potere di adottare i provvedimenti sanzionatori de quibus; in caso contrario, comunque il provvedimento sarebbe stato di competenza del Responsabile dell'Ufficio di Polizia Municipale, anziché del Responsabile dell'U. T. C.;

- 5) Violazione degli artt. 54 e 55 cod. nav.; Eccesso di potere per difetto dei presupposti, sviamento, arbitrarietà ed ingiustizia manifesta: in ogni caso, l'area su cui insistevano le opere, asseritamente abusive, costituiva pertinenza del fabbricato, di proprietà del ricorrente, sin dalla ricostruzione del medesimo, avvenuta negli anni '60, tanto che, in occasione dell'esecuzione di lavori di riqualificazione urbana da parte del Comune, la stessa area era stata esclusa dagli interventi da realizzarsi da parte dell'ente, e lasciata, quale pertinenza della proprietà Giffoni.

Il Comune di Vibonati non si costituiva in giudizio.

Seguiva il deposito di consulenza tecnica di parte e di memoria difensiva riepilogativa, nell'interesse del ricorrente.

All'esito della pubblica udienza del 7.06.2012, il Tribunale riteneva che, alla luce della descrizione dei fatti operata dal ricorrente, e della perizia tecnica di parte prodotta, occorresse acquisire, ai fini della decisione del ricorso, una documentata relazione di chiarimenti dal Comune di Vibonati, in cui fosse dettagliatamente ripercorso il procedimento, che aveva condotto all'emanazione degli atti impugnati e nella quale si riferisse, oltre che circa l'attuale situazione dei luoghi, circa le ragioni per cui, secondo quanto dedotto dal ricorrente, l'area oggetto dei contestati interventi edilizi non era stata ricompresa, nell'ambito dei lavori di riqualificazione urbana intrapresi dallo stesso Comune e circa la relazione, intercorrente tra le opere realizzate e quelle, di cui alla d. i. a. presentata, nel 2007, nell'interesse dello stesso ricorrente; detta relazione di chiarimenti doveva pervenire, al Tribunale, nel termine di giorni sessanta, decorrente dalla comunicazione in via amministrativa ovvero dalla notificazione, a cura di parte, della stessa ordinanza, restando riservata la decisione di ogni questione, in rito, merito e circa le spese.

La relazione di chiarimenti richiesta perveniva, dal Comune di Vibonati, in data 15.11.2012.

Seguiva il deposito di consulenza tecnica integrativa e di memoria difensiva, nell'interesse del ricorrente.

All'udienza pubblica del 6.06.2013, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato, nei sensi e limiti che di seguito si diranno.

Preliminarmente, peraltro, va analizzata la censura d'incompetenza del tecnico del Comune di Vibonati, a licenziare l'ordinanza gravata, espressa dal ricorrente sub 4), in quanto evidentemente preclusiva, ove fondata, all'esame d'ogni altra questione, nel merito.

La stessa non ha pregio, giusta l'orientamento giurisprudenziale, compendiato nella massima che segue: “Laddove una o più opere edilizie siano state realizzate su area demaniale (nel caso, demanio marittimo), il conseguente ordine di demolizione è adottato dal Comune anche in applicazione degli art. 54 e 1161 c. nav. e, quindi per la tutela degli interessi demaniali, cosicché, sotto questo profilo, non ha nemmeno rilevanza la minore o maggiore consistenza dell'abuso” (T. A. R. Emilia Romagna – Bologna – Sez. II, 3 giugno 2008, n. 2144).

Ciò posto, osserva il Tribunale che il ricorso è fondato.

Carattere dirimente, con assorbimento d'ogni altra doglianza, riveste la considerazione della censura sub 2), nell'ambito della quale il ricorrente ha denunziato quanto segue: “Ciò che, ad ogni modo, più propriamente rileva è che le opere di specie sono state realizzate in forza di d. i. a. acquisita al protocollo comunale in data 26.04.1997 al n. 3588, decorso il termine di legge senza che il responsabile del competente ufficio comunale abbia notificato l'ordine di non effettuare l'intervento”.

In presenza, infatti, della documentazione, prodotta da parte ricorrente, comprovante il deposito della d. i. a. in oggetto; tenuto conto del decorso di oltre nove mesi tra la data di deposito della suddetta denunzia e l'ordinanza di demolizione gravata; considerato, infine, che nessun chiarimento è stato fornito, dall'Ufficio Tecnico Comunale (nonostante l'ordine istruttorio impartito dal Collegio) circa “la relazione, intercorrente tra le opere realizzate e quelle, di cui alla d. i. a. presentata nel 2007”, tale eventualmente da corroborare l'ipotesi di una discordanza tra le opere in questione (dovendosi di conseguenza accettare, per il principio di non contestazione, l'affermazione di parte ricorrente, circa l'identità delle stesse); il Tribunale ritiene che l'adozione dell'ordinanza di demolizione impugnata dovesse essere necessariamente preceduta dall'annullamento, in autotutela, del titolo edilizio, silentemente formatosi in relazione alla suddetta denunzia d'inizio d'attività, in assenza dell'esercizio, da parte del Comune di Vibonati, del potere inibitorio, nel termine previsto dalla legge.

Per tale soluzione, cfr. la massima che segue: “E` legittimo l'ordine di demolizione di un'opera edilizia, adottato (ai sensi dell'art 35, comma 1, d. lg. n. 380/2001) da un ente locale a tutela del patrimonio pubblico, avendo preliminarmente annullato, in autotutela, gli effetti della d. i. a., sulla quale si è impropriamente formato il silenzio assenso a causa dell'assenza del presupposto della disponibilità dell'area: anche dopo il decorso del termine di trenta giorni previsto per la verifica dei presupposti e requisiti di legge, infatti, l'amministrazione non perde i propri poteri di autotutela, né nel senso di poteri di vigilanza e sanzionatori, né nel senso di poteri di espressione dell'esercizio di una attività di secondo grado estrinsecantesi nell'annullamento d'ufficio e nella revoca (art. 35, comma 3, d. lg. 380/2001)” (T. A. R. Lombardia – Brescia – Sez. II, 3 settembre 2012, n. 1495).

Fermo restando, quindi, che anche nella specie l'Amministrazione conservava intatti, pur dopo il decorso del termine di legge per inibire l'intervento in questione (a seguito della presentazione della d. i. a.), i propri poteri di agire in autotutela, trattandosi di edificazione in area, qualificata come demaniale (in disparte ogni contestazione di parte ricorrente al riguardo) (rispetto alla quale tipologia di opere s'è affermato: “L'art. 35, d. P. R. 6 giugno 2001 n. 380, che disciplina gli “interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici”, dispone che qualora sia accertata la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire o di denuncia di inizio attività, ovvero in totale o parziale difformità dai medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, debba essere ordinata al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi. Tale disciplina, differente rispetto a quella ordinaria dettata dall'art. 31 del t. u. dell'edilizia e che non prevede l'irrogazione di sanzioni pecuniarie, trova la sua giustificazione nella peculiare gravità della condotta sanzionata, che riguarda la costruzione di opere abusive su suoli pubblici” – T. A. R. Abruzzo – Pescara – Sez. I, 14 gennaio 2010, n. 23), ritiene il Tribunale che peraltro, prima di sanzionare con la demolizione l'edificazione delle opere descritte in epigrafe, il Comune avrebbe dovuto necessariamente eliminare l'ostacolo giuridico (rispetto all'ordine di demolizione) costituito dall'avvenuto consolidamento del titolo edilizio “per silentium”, e per fare ciò (trattandosi di provvedimento di secondo grado, incidente su un provvedimento ampliativo della sfera giuridica del ricorrente) avrebbe dovuto inderogabilmente rispettare le garanzie partecipative, previste dall'art. 7 della l. 241/90, onde porre l'interessato in condizione d'interloquire al riguardo (in primis, evidentemente, proprio circa l'asserita – dal medesimo – non demanialità dell'area, oggetto d'intervento).

In senso conforme a quello sopra prospettato s'è espressa, del resto, la massima seguente: “Un esplicito riconoscimento della natura provvedimentale della d. i. a. è stato fornito dal legislatore, che ha modificato l'art. 19 l. n. 241 del 1990 (con l'art. 3 d. l. 14 marzo 2005 n. 35, conv. dalla l. 14 maggio 2005 n. 80), prevedendo in relazione alla d. i. a. il potere dell'amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli art. 21 quinquies e 21 nonies; pertanto, una volta formatosi il titolo edilizio della d. i. a., l'intervento dell'amministrazione può essere giustificato soltanto nell'ambito di in procedimento di secondo grado di annullamento o revoca d'ufficio, ai sensi degli art. 21 quinquies e 21 nonies l. n. 241 del 1990, previo avviso di avvio di procedimento all'interessato e previa confutazione, ove ne sussistano i presupposti, delle ragioni dallo stesso eventualmente presentate nell'ambito della partecipazione al procedimento” (T. A. R. Lazio – Roma – Sez. II, 2 febbraio 2010, n. 1408).

In tale prospettiva (una volta ricondotto, cioè, l'esercizio del potere di repressione degli abusi edilizi, da esercitarsi nella specie da parte del Comune, nell'ambito del generale potere di autotutela, al medesimo riconosciuto dall'ordinamento), risulta non destituita di fondamento anche la censura, espressa in ricorso sub 1), d'omessa comunicazione d'avvio del procedimento, culminato nella censurata demolizione,

In conformità alle superiori considerazioni, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dell'ordinanza gravata, fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione, nell'adottare i quali la stessa dovrà ovviamente seguire i dettami della presente decisione, assicurando all'interessato la partecipazione al relativo procedimento.

Sussistono, per la natura del suolo su cui insistono (secondo l'Amministrazione) le opere contestate, oggetto nel T. U. Edilizia di una tutela rinforzata (giusta quanto osservato sopra), e per la complessità delle questioni affrontate, eccezionali ragioni per disporre la compensazione integrale – tra le parti – delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l'accoglie, nei sensi e limiti di cui in parte motiva, e per l'effetto annulla l'ordinanza di demolizione impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso, in Salerno, nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2013, con l'intervento dei magistrati:

Antonio Onorato, Presidente

Giovanni Grasso, Consigliere

Paolo Severini, Consigliere, Estensore

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
 		
 		
 		
 		
 		

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/09/2013

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO