Sentenza

Non occorre concessione edilizia per le serre che insistono su aree destinate ad usi agricoli, abbiano finalità esclusivamente agricole, siano formate da materiali facilmente amovibili e non abbiano dimensioni tali da incidere negativamente sull'ambiente circostante.

T.A.R. Sicilia Palermo Sez. I, 08/07/2020, n. 1364
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1843 del 2018, proposto da

S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Francesco Fidone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Margot Bellomo in Palermo, via Isidoro La Lumia n. 7;

contro

Presidente Regione Siciliana, Regione Sicilia - Assessorato dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Dipartimento Dell'Agricoltura, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Agrigento, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Caltanissetta, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Catania, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Enna, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Messina, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Palermo, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Ragusa, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Siracusa, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Ispettorato di Trapani, Regione Sicilia - Assessorato Agricoltura, Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea - Autorità di Gestione Psr Sicilia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale 6;

nei confronti

F.S., E.B. S.r.l. A. S.r.l., Azienda Agricola B.M. S.r.l. non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del DDG n. 1910 del 10/08/2018 dell'Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea - Dipartimento Regionale dell'Agricoltura, pubblicato nella stessa data sul sito del PSR ed in GURS in data 31/08/2018, di tutti gli elenchi con esso approvati, nella parte in cui la domanda della ditta ricorrente viene inserita tra le "non ammissibili per progetto non cantierabile", con l'errato punteggio di 27 rispetto ai 41 punti da riconoscere, del verbale di ricevibilità, ammissibilità e valutazione dei punteggi del 13/10/2017, del verbale di riesame ammissibilità della domanda del 02/05/2018 e del verbale di verifica della cantierabilità del progetto del 13/06/2018, conosciuti a seguito della non ammissione della domanda;

- ove occorra, del precedente DDG n. 1501 del 25/06/2018 e pubblicato il successivo 26/06/2018, con il quale l'Assessorato aveva approvato gli elenchi definitivi, successivamente sostituiti con DDG n. 1910/2018, e di tutti gli elenchi con esso approvati, nella parte in cui la domanda della ditta ricorrente viene inserita tra le "non ammissibili per progetto non cantierabile", con l'errato punteggio di 27 rispetto ai 41 da riconoscere;

- ove occorra, di tutti gli atti che hanno preceduto l'approvazione degli elenchi definitivi e, in particolare: - del DDG n. 3507 del 16/11/2017, con il quale l'Assessorato Regionale Agricoltura approvava gli elenchi regionali provvisori, e di tutti gli elenchi provvisori con esso approvati da 6.1 a 6.4); - del DDS n. 3911 del 05/12/2017, con il quale venivano approvati i nuovi elenchi regionali provvisori "a causa di meri errori informatici" comunicati da alcuni Ispettorati Agricoltura, e di tutti gli elenchi provvisori con esso approvati; - di tutti gli avvisi di pubblicazione - di tutti gli atti indicati al punto 3, nella parte in cui la ditta viene considerata non ricevibile o non ammissibile;

- ove occorra: - del bando pubblico "Sottomisura 4.1 - Sostegno a investimenti nelle aziende agricole"; - delle "Disposizioni attuative - parte specifica" e del relativo DDG n. 6470 del 24/10/2016; - delle "Disposizioni attuative e procedurali - parte generale" e del relativo DDG n. 2163 del 30/03/2016; - delle FAQ relative alla sottomisura 4.1; - dei criteri di selezione con codifica; - di tutti gli atti e i verbali di valutazione e riesame della domanda e di verifica della cantierabilità del progetto; - di tutti gli atti indicati nel presente punto n. 4), ove intendano modificare l'iter procedimentale previsto dalla lex specialis, per le ragioni esposte ai motivi in diritto, e ove intesi nel senso di prevedere che il termine di 90 giorni per la presentazione della documentazione riguardante la cantierabilità decorra dalla pubblicazione degli elenchi provvisori anche per le ditte che non sono utilmente collocate in tale graduatoria e sono inserite tra le ditte non ricevibili o non ammissibili, e nella parte in cui intendano richiedere titoli edilizi e/o altre forme autorizzative per qualsiasi tipologia di intervento programmato in serra;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, conseguenziale e connesso, anche di carattere istruttorio ed anche sconosciuto e/o non espressamente citato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura distrettuale dello Stato per le Amministrazioni intimate;

Vista l'ordinanza n. 2217/2018 anche ai fini della integrazione del contraddittorio per pubblici proclami;

Vista l'ordinanza n. 55/2019 sulla domanda cautelare;

Visti tutti gli atti della causa, la memoria conclusiva di parte ricorrente, quella dell'Avvocatura distrettuale, nonché la memoria di replica di S.S.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2020 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Con ricorso ritualmente notificato e depositato il ricorrente ha impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati chiedendone l'annullamento previa sospensione degli effetti deducendo:

-di aver partecipato al bando pubblico "Sottomisura 4.1 - Sostegno a investimenti nelle aziende

agricole" indetto dall'Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea - Dipartimento Regionale dell'Agricoltura, per l'erogazione di forme di sostegno allo sviluppo rurale, in applicazione del Regolamento UE 1305/2013, nell'ambito del Programma di Sviluppo Rurale Sicilia 2014/2020 (PSR 2014/2020);

-che con D.D.G. n. 3507/2017 venivano pubblicati gli elenchi provvisori delle domande di sostegno ammissibili, di quelle non ricevibili, di quelle non ammissibili e di quelle escluse per mancanza del punteggio minimo e/o dei numero minimo dei criteri di selezione;

-che nella detta graduatoria il progetto di parte ricorrente era inserito tra quelli non ricevibili (n. 709) per "mancata presentazione della seguente documentazione: autocertificazione del legale rappresentante della società attestante la non disponibilità dei beni da parte dei soci nei 2 anni precedenti; documentazione allegata alla domanda riportante data successiva al rilascio: estratti di mappa e certificati catastali dei terreni oggetto di acquisto", con un punteggio sempre di 27 su 41 "auto attribuiti";

-di aver presentato istanza di riesame;

-di aver comunque presentato, entro la data prorogata del 07/03/2018, la documentazione relativa alla cantierabilità del progetto;

-che con il D.D.G. 1501 del 25/06/2018 poi modificato con il D.D.G. 1910/2018, venivano approvati in via definitiva gli elenchi sopra precisati, in cui il progetto del ricorrente era inserito la le domande non ammissibili per progetto non cantierabile per la mancanza della seguente documentazione: 1) Copia dei contratti di affitto; 2) Dichiarazione che autorizza la realizzazione di opere di miglioramento fondiario; 3) Concessione edilizia o autorizzazione per il fabbricato e le serre 4) Per le opere da realizzare con strutture in c.a. e/o profilati metallici: nulla osta dell'Ufficio del Genio Civile ai sensi dell'art. 94 del D.P.R. n. 380 del 06 giugno 2001 per serre; 5) Autorizzazione o concessione rilasciata dall'Ufficio del genio Civile per l'utilizzazione delle acque.

Il ricorso è affidato a 5 profili di censura variamente riconducibili alla violazione di legge e all'eccesso di potere.

Resiste l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo per le Amministrazioni intimata.

Con ordinanza n. 2217/2018 sono stati disposti incombenti istruttori, nonché l'integrazione del contradditorio per pubblici proclami.

Con ordinanza n. 55/2019 la domanda cautelare è stata accolta, con onere di riesame da parte dell'Amministrazione in relazione al mancato punteggio per il criterio A6.

Con memoria in termini, parte ricorrente ha insistito per l'accoglimento.

L'Avvocatura distrettuale dello Stato ha concluso per il rigetto con memoria del 09/12/2019 alla quale parte ricorrente ha replicato con memoria del 18/12/2019.

Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2020 la causa è stata posta in decisione.

La controversia ha ad oggetto gli elenchi definitivi delle domande di finanziamento, a valere sulla sottomisura 4.1 "Sostegno a investimenti nelle aziende agricole" del PSR 2014-2020, cantierabili/ammissibili e inammissibili, nella parte in quella di parte ricorrente è inserita tra le seconde, poiché non ha conseguito la "cantierabilità" entro il termine di 90 giorni dall'approvazione della graduatoria provvisoria, nonché nella parte in cui è stato assegnato il punteggio di 27 su 41 "auto attribuiti", constandosi sotto detto profilo la mancata assegnazione del punteggio autoattribuito per il criterio A6.

In primo luogo occorre dare atto dell'avvenuta integrazione del contraddittorio per pubblici proclami da parte del ricorrente, come stabilito con l'ordinanza n. 2217/2018, giusta documentazione versata in atti il 06 novembre 2018.

Nel merito il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e per le considerazioni che seguono.

Rispetto all'originaria declaratoria di inammissibilità del progetto presentato dalla parte ricorrente a seguito di istanza di riesame, l'Amministrazione si è espressa con verbale del 02/05/2018 in atti (allegato n. 18) con cui l'I.A. di Ragusa ha dichiarato la domanda "ricevibile e, pertanto, da sottoporre alla procedura di ammissibilità".

Superata la ricevibilità della domanda, la stessa era successivamente dichiarata inammissibile, con il minor punteggio qui contestato, in relazione alla ritenuta non cantierabilità del progetto dedotta dall'Amministrazione in ragione alla mancata produzione dei seguenti documenti: 1) copia dei contratti di affitto; 2) dichiarazione che autorizza la realizzazione di opere di miglioramento fondiario; 3) concessione edilizia o autorizzazione per il fabbricato e le serre 4) per le opere da realizzare con strutture in c.a. e/o profilati metallici: nulla osta dell'Ufficio del Genio Civile ai sensi dell'art. 94 del D.P.R. n. 380 del 06 giugno 2001 per serre; 5) autorizzazione o concessione rilasciata dall'Ufficio del genio Civile per l'utilizzazione delle acque.

La mancata ammissione a finanziamento è avvenuta sulla base del punto 5, lettera c, delle disposizioni attuative il quale prevede testualmente: "E' condizione obbligatoria ai fini dell'ammissibilità della domanda di sostegno la presentazione del progetto esecutivo, la cui cantierabilità dovrà essere dimostrata entro 90 giorni dalla pubblicazione della graduatoria provvisoria; la domanda di sostegno sarà ammessa nella predetta graduatoria definitiva con riserva. Trascorso il predetto termine assegnato (90 gg.) senza che tale obbligo sia stato assolto, la domanda di sostegno sarà ritenuta non ammissibile nella graduatoria definitiva per mancata cantierabilità dell'iniziativa progettuale e sarà esclusa dal finanziamento del relativo bando".

In relazione al criterio della "cantierabilità" il Collegio ritiene di non doversi discostare dalle pronunce già adottate in casi similari.

Con la sentenza di questa sezione n.2824/2019 si è precisato come la cantierabilità non incida sulla valutazione della qualità del progetto, ma sulla sua esecuzione, cosicché la stessa non può valere non come criterio di selezione incidente sull'inserimento nella graduatoria definitiva, ma come condizione di attuabilità da richiedere successivamente alla presentazione della domanda a corredo della quale appare sufficiente la presentazione di un progetto esecutivo.

Il requisito della immediata cantierabilità appare un onere sproporzionato da imporre ai partecipanti alla procedura, in assenza della certezza dell'ammissione al finanziamento conseguente all'approvazione della graduatoria definitiva e alle possibili variazioni di quella provvisoria derivanti dall'accoglimento di reclami o ricorsi.

Il predetto carattere sproporzionato dell'adempimento in parola, a fronte - ripetesi - della presentazione di un progetto esecutivo, risulta accentuato dalla circostanza che la graduatoria provvisoria è intervenuta a breve distanza dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 232 dell'8 novembre 2017, che ha dichiarato illegittimo l'art. 16, commi 1 e 3, della L.R. n. 16 del 2016 e ha reso applicabile l'art. 94 del D.P.R. n. 380 del 1991, in forza del quale è necessaria l'autorizzazione del Genio Civile anche per le opere minori (cfr. in materia TAR Palermo Sez. I, sentt. n. 1426/2019; n. 1531/2019; n. 2231/2019; n. 2783/2019).

Il Collegio osserva, inoltre, che l'interesse di cui si fa titolare la P.A., in ordine alla celerità della procedura e all'ammissibilità di progetti che siano di sicura e pronta realizzazione, sembra già essere adeguatamente tutelato mediante la previsione dell'obbligo di presentare un progetto definitivo, la cui esecutività/cantierabilità dovrebbe poter essere dimostrata in una fase ulteriore e ai soli fini della materiale erogazione del finanziamento (cfr. T.A.R. Palermo, Sez. I, sent. 2722 del 22.12.2018).

In relazione alle questioni contestate alla società ricorrente, inoltre, si osserva che i terreni ove sono previsti i miglioramenti di cui alla sottomisura 4.1 sono tutti di proprietà del Sig. S., per cui, anche in relazione alla opere di miglioramento fondiario da effettuare sui terreni di proprietà, la motivazione adottata dall'Amministrazione appare affetta da palese eccesso di potere stante che l'istanza è stata presentata dal proprietario dei terreni e le opere di miglioramento fondiario non investono quelli dati in affitto, ma solo quelli condotti come proprietario.

Sotto altro profilo, può convenirsi con il ricorrente come nessun fabbricato era previsto nel progetto: pertanto, nessuna concessione edilizia era necessaria.

Né il riferimento alle serre appare legittimo. A tal proposito il Collegio ritiene di poter fare qui applicazione di quanto stabilito con la recente sentenza n. 2820/2019.

In primo luogo, dalla documentazione versata in atti si deduce la rimovibilità delle strutture serricole. In quanto tali, stante la natura precaria, le stesse non necessitavano di alcun N.O. da parte del Genio Civile.

Secondo il recentissimo orientamento espresso dal Consiglio di Stato (sez. VI, 15/04/2019 n.2438), che richiama l'insegnamento della Corte di Cassazione, le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell'attività agricola, rientrano, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera e) D.P.R. n. 380 del 2001, tra le ipotesi di attività edilizia libera. Solo per quelle di diversa consistenza e destinazione, la giurisprudenza della stessa Corte è unanime nel ritenere la necessità del permesso di costruire, assumendo rilevanza decisiva la presenza di requisiti di stabilità o di rilevante consistenza, tale da alterare in modo duraturo l'assetto urbanistico/ambientale (cfr. Cass. pen. Sez. 3 n. 50649 dell'8 novembre 2018 e giurisprudenza ivi cit.).

Anche la Sezione Seconda di questo Tribunale (sent. 17 maggio 2018, n.1104) ha avuto modo di precisare che "(...) sotto la vigenza dell'art. 6 della legge regionale 10 agosto1985, n. 37, "non occorre concessione edilizia per le serre che insistono su aree destinate ad usi agricoli, abbiano finalità esclusivamente agricole, siano formate da materiali facilmente amovibili e non abbiano dimensioni tali da incidere negativamente sull'ambiente circostante" (C.G.A. n. 194/1993; T.A.R. Sicilia, Catania, I, 13 maggio 2015, n. 1295). Tale tesi è ora confermata dall'art. 3, comma 1, lett. e) della L.R. n. 16 del 2016 - che ha recepito con modifiche l'art. 6, comma 1, lett. e), del D.P.R. n. 380 del 2001 - secondo cui l'esecuzione di "serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell'attività agricola" costituisce attività edilizia, realizzabile senza alcun titolo abilitativo, con la conseguenza che "ai fini di stabilire se sia o meno necessario un preventivo titolo abilitativo, è necessaria una valutazione in merito alla natura della serra che in concreto viene in rilievo, ossia se la stessa sia o no costruita con opere murarie rilevanti" (in tal senso, Consiglio di Stato, sezione VI, n. 1912/2017)".

Sul punto, il Collegio ritiene altresì di ribadire che non possa nemmeno rilevare, ai fini della trasformazione permanente del suolo, l'eventuale estensione più o meno vasta dell'impianto serricolo. La previsione della norma, sia statale che regionale, fanno infatti testuale ed unico riferimento alle "serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell'attività agricola", senza alcun riferimento o limitazione, dunque, alla loro estensione; sicché, una volta esclusa la presenza di opere murarie come richiesto dalla norma, ai fini della loro applicazione devono essere prese in considerazioni unicamente a) il carattere stagionale dell'installazione e b) la loro effettiva amovibilità. Quanto precede si riverbera, ad avviso del Collegio, sull'ulteriore profilo relativo alla necessità o meno di acquisire il N.O. del Genio Civile.

Per quanto attiene al quarto profilo contestato, la ditta era in possesso di ogni requisito per l'utilizzazione delle acque e tale presupposto avrebbe dovuto essere dimostrato in fase di cantierabilità.

Alla stregua di quanto precede, risultano quindi fondate le censura rubricate con i numeri 1, 3 e 4.

In relazione al mancato punteggio per il criterio A6 "Iniziative finalizzate al completamento della filiera" occorre scrutinare la 5^ ed ultima censura, con cui il ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione del bando e nelle disposizioni attuative, nonché l'eccesso di potere sotto diversi profili. Essendo in precedenza inserita tra i progetti non ammissibili, parte ricorrente lamenta che la ditta abbia avuto contezza delle ragioni per cui tale punteggio non le sia stato attribuito.

A tal fine si osserva quanto segue.

L'art. 5 del bando, avente ad oggetto i criteri di selezione, prevedeva, per quanto d'interesse, l'attribuzione di un punteggio massimo di 14 punti alle "Iniziative finalizzate al completamento della filiera".

Tale clausola descriveva il criterio nei seguenti termini: "il punteggio dovrà essere attribuito qualora l'iniziativa progettuale, proposta da imprenditori agricoli singoli o associati (nelle forme giuridiche previste dalla legge italiana e dal codice civile), contenga: - investimenti per la realizzazione di strutture e/o di linee di lavorazione e macchinari volti all'introduzione in azienda delle fasi della lavorazione e/o trasformazione e commercializzazione dei prodotti aziendali per il completamento della filiera "interventi al di là della sola fase della produzione e di semplice lavorazione dei prodotti"".

Prevedeva la presentazione della seguente documentazione a comprova del possesso del requisito: "Dettagliare gli interventi, le finalità, nonché gli aspetti tecnici dei macchinari nel piano aziendale degli investimenti e nel computo metrico".

L'Avvocatura distrettuale dello Stato evidenza che la Commissione di valutazione abbia ritenuto di non convalidare il criterio A6 - iniziative finalizzate al completamento della filiera, per la seguente motivazione: "non si evince la vendita diretta o on-line" (modalità di commercializzazione).

Parte ricorrente, con la memoria di replica, evidenzia l'illegittimità della motivazione "postuma" evidenziata dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, insistendo per l'accoglimento della censura.

Il Collegio ritiene che la doglianza sia meritoria di accoglimento nei sensi che seguono.

Occorre evidenziare, in primo luogo, che sia rimasta non riscontrata l'ordinanza n.55/2019 con cui, in relazione al mancato punteggio, era stato disposto il riesame da parte dell'Amministrazione. Il che consente al Collegio di desumere (ex art. 64 c.p.a.) argomenti di prova favorevoli alla tesi di parte ricorrente, la quale assume, nel concreto, che il progetto proposto contenesse tutti gli elementi per rilevare il completamento della filiera.

A differenti conclusioni non induce, per altro, la documentazione versata in atti dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in data 28/02/2019 essendo la nota prodotta, prot. (...) del 05/02/2019, una comunicazione di avvio di riesame relativo ad altra Ditta (Baglio dei Fenicotteri di Squasi Giuseppe).

Parte ricorrente nel contesto della censura qui in esame, nel contestare anche il difetto di istruttoria ed invocando l'art. 6 L. n. 241 del 1990, desume che la domanda contenesse già tutti gli elementi relativi alla sussistenza di linee di lavorazione e delle modalità telematiche per le operazioni di compravendita. Sicché la doglianza va accolta nei sensi dell'obbligo dell'Amministrazione di procedere ad un motivato riesame sul punto, impregiudicata ogni valutazione ulteriore.

Concludendo, in forza di quanto esposto, il ricorso è fondato per la parte riferita alla declaratoria d'inammissibilità dell'istanza per mancata dimostrazione della cantierabilità entro il termine previsto; per la restante parte è parimenti fondato, nei sensi sopra espressi, in ordine alla contestazione sulla mancata attribuzione del punteggio, con conseguente onere dell'Amministrazione di provvedere al riesame in punto di concreta ed esplicita verifica circa il completamento o meno della filiera produttiva in argomento; la graduatoria impugnata deve, pertanto, essere annullata allo stato esclusivamente nella parte in cui include l'istanza della ricorrente tra quelle non ammissibili; salve le ulteriori modifiche a valle del riesame sul mancato punteggio di cui alla quinta censura.

Si ritiene di compensare le spese avuto riguardo alla natura della controversia.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l'effetto annulla per quanto di ragione i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Calogero Ferlisi, Presidente

Aurora Lento, Consigliere

Roberto Valenti, Consigliere, Estensore